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【社發學人?論文】肖云澤 信仰方式與土地規則

ECNU社發研究生2020-12-06 16:24:06
社發 學人

信仰方式與土地規則

A省土地專項整治行動中的基督教為例

? ?本文為肖云澤博士在讀期間發表,首發于《道風:基督教文化評論》2017年春季號(總第46期),第375-410頁。感謝香港道風山漢語基督教文化研究所授權轉載。

? ?作者簡介:肖云澤,華東師范大學社會發展學院社會學博士,師從李向平教授,主要從事宗教社會學、信仰與社會變遷研究,曾在A&CHI、CSSCI期刊發表文章多篇,現為浙江工業大學浙江省輿情研究中心專職研究員。



以下為論文全文


摘要:在A省Z市開展的土地專項整治行動中,一些基督教堂被認定為“違章建筑”。本文結合在Z市基督教中的田野調查材料,對教堂“違章”進行查考,以信仰方式為中心來探討基督教建堂行動的動機和運作模式;以土地規則來探討地方政教雙方在建堂行動中的規則互動過程。文章首先揭示了Z市地方基督教建堂行動中存在“教堂”信仰方式,其在運作中被對象化并導致了“建堂熱”。繼而通過四個教堂“違章”案例的研究,文章指出Z市宗教用地中存在國家正式制度被“懸置”、基層政府“內卷化”等問題,地方政教雙方圍繞私己利益進行“共謀”或“競合”,導致土地規則通行非正式制度,乃至形成多種制度流變,造成了不同程度的教堂“違章”事實?;谝陨涎芯?,我們認為土地專項整治行動中真正值得反思的是正式制度為何會喪失社會合法性,教堂“違章”是地方公共規則和教會公共性缺失的結果。


關鍵詞:信仰方式 土地規則 宗教管理 土地整治


A省是基督教在地方社會(local society)中發展得比較引人注目的一個地區。改革開放后,該省的基督教皈信人數呈現了較大幅度的增長,基督教團體活動頻度較高。近年來,地方行政管理在該地開展的土地專項整治行動中,一些基督教堂被行政執法部門認定為“違章建筑”(以下簡稱“違章”),引發了一系列拆與不拆的紛爭,引起了基督教團體內部的互相攻訐或抗爭行為。盡管后期的事態逐漸出離于土地專項整治的范圍,但教堂“違章”始終是官方與教會爭執的核心,在“依法治國”的政治語境下,教堂“違章”幾乎成為眾矢之的。就社會學的基本立場而言,任何事物都是行動與結構互動的產物,因此,我們擬對這一問題進行查考:Z市教堂“違章”的事實是如何產生,是什么樣的行動和結構性因素造成了種種“違章”的事實。本文擬通過信仰方式和土地規則這兩個概念,結合在Z市田野調查中所發現的案例以討論其中的問題。


一、研究綜述、研究進路及研究問題

如果說Z市地方基督教(local Christianity)和地方行政是行動者的話,那么國家宗教管理體制便是結構。但是這些能動(agency)的行動者和結構在現實的互動中,通常是互相包容的,也就是說宗教管理體制既對地方基督教和地方行政具有制約作用,地方基督教和地方行政又用自己的行動維持著、改變著宗教管理體制,從而形成了地方的政教實踐。因此,當我們面對Z市基督教的“違章”現象,我們必須明晰Z市地方行政和基督教行動者在這體制中圍繞宗教場所建設,進行互動和政教關系再生產的可能性。

1. 研究綜述

宗教管理體制與地方政教關系

中國近代的宗教管理體制是中西匯通的產物,既有現代性的一面,亦有傳統政治“整體主義”的一面,宗教是各樣政治秩序必須革命的對象。這就使宗教管理成為政治安排的一部分,在“文革”期間國家甚至試圖用行政權力“消滅宗教”。一九八二年中共中央19號文件之后,宗教政策和宗教管理開始了制度化、正?;M程。二〇〇四年,國務院頒布了《宗教事務條例》,在“宗教團體”、“宗教場所”、“教職人員”和“法律責任”等方面出臺相應規定,以取代一九九四年發布的《宗教活動場所管理條例》。然而,作為一部行政法規,其始終難以擺脫“政治”顧慮,亦延續了行政管理宗教的慣性:一是宗教管理工作以場所為中心的空間化;二是宗教管理工作以宗教團體為中介的科層化;三是宗教管理工作的屬地化,即宗教場所通過宗教團體直接進入地方行政管理系統。由此,這一系列制度安排為宗教管理工作帶來了“便利”,但以行政機構為主體的管理方式看似綿密,實則粗疏,在權力的實施層面容易出現非正式制度的運作空間。

這種權力實施的非正式制度運作空間是中國行政體制的通病,特別是地方政府更加熟稔此道。瞿同祖的《清代地方政府》率先描述了地方政府在正式制度無法操作時,使用非正式制度的現象,并稱之為“成規”。隨后有眾多學者涉足這一問題,其中以“潛規則”這概念來描述歷史上的官場現象尤其著名。但是恰如有學者所指出的—在這些研究中,似乎暗示或潛藏著這樣的邏輯:非正式制度是正式制度失靈的衍生物或補充。

就制度的生成來說,非正式制度是日常社會互動的無意識結果,是地方社會“地方知識”(local knowledge)的組成部分。當國家介入地方社會之后,這些非正式制度雖然時常被國家正式制度否認和拒絕,事實上卻潛藏蟄伏,并在正式制度的內外不斷產生和變遷。因而,我們不能簡單地將非正式制度視為正式制度失靈的衍生物或補充。

對此,周雪光的研究頗具代表性,他將正式制度與非正式制度放置在中央-地方的關系之中進行討論,他認為在中華帝國治理邏輯之中,非正式制度與正式制度是兩種互為依存、并行運作的機制,同時發揮作用,并在一定條件下和不同時點上轉化。因為“權威體制與有效治理”是中華帝國治理中的基本矛盾,中央與地方之間存在權力的“委托-代理”關系,非正式制度盛行意味著國家正式制度傾向于“名”的象征性意義,而地方政府靈活性有著“實”的意義。當代中國國家建設所面臨的基本矛盾、困難與帝國時期并無實質性改變,歷史上的帝國邏輯與當代中國的國家治理間多有關聯。

是以,作為鑲嵌在國家治理體制之中的地方宗教管理也會面臨同樣的問題:在名義的正式制度層面,地方行政的行動者有《宗教事務條例》可依,具體事務以場所為中心由各宗教團體接受黨和政府領導;在實質的非正式制度層面,地方“代理人”酌情裁量宗教政策執行度,或松或緊靈活轉圜。而在地方熟人社會,宗教事務作為一個多行政部門、交叉執法的領域,其復雜性往往超出于國家宗教政策和相關法規之外,常常出現正式制度無法解決問題,或者出現“誰都可以管,誰都管不好”的亂象。于是,地方行政和宗教行動者很容易發揮能動性,以地方非正式制度制約正式制度的運作,甚至再生產一個基于非正式制度的地方政教關系。宗教場所作為地方宗教管理工作的中心,亦有可能被納入非正式制度的統攝之中,只是這其中的具體實踐和運行機理還有待探討。


Z市基督教相關研究述評

盡管國家曾在Z市設立“無宗教區”試點,但改革開放后,Z市基督教與商品經濟一并聲名鵲起,一度成為宗教與社會主義新時期相適應的例證。近年來的一些研究認為國家改革、經濟發展和基督教的內部轉型和緩了地方行政和基督教之間的純粹“政治”關系,特別是“老板基督徒”在其中具有較大作用,并且已經或多或少地觸及了地方政教關系之中的非正式制度。

其中曹南來的《建設中國的耶路撒冷》指出老板基督徒通過信仰和企業家身份的相互整合、應對政府管理的策略性方法、現代性的道德話語等信仰行動,參與了地方政教關系的再生產。朱宇晶從基督教和地方行政兩個方面的田野調查發現,雖然改革開放后國家對基督教的管理更嚴了,但基督教通過老板基督徒在教會中的參與、以小區為基礎的教會組織,在被分配的社會空間中發揮能動性,降低了在地方行政眼中的“政治”敏感性,獲得了寬松的社會環境。似乎正是在政教雙共同再生產的地方政教關系之中,學者發現Z市基督教場所建設存在“處處可見雄偉的教堂”、“村里的教堂也不遜色”的“建堂熱”現象,一些教會為了達成建堂目標不惜在宗教空間的審批、建設上動用“灰色”關系,并存在“違章”問題。

可以說,這些研究超越了以往中國基督教政教關系研究中的“統治-反抗范式”,建構了Z市基督教現代、開放、靈活的行動邏輯。但是這些研究似乎偏重于行動者,其在地方政教關系的互動和再生產上并未進行深入討論,尤其對建堂中的“灰色”關系和“違章”點到即止。

此外,對于Z市基督教的“建堂熱”現象,這些研究者大多將之歸因于老板基督徒、地產經濟興起等經濟性因素,但是面對席卷了整個Z市城鄉,甚至A省全境的“建堂熱”,內里應當有更深層次、更為復雜的緣由,特別是宗教性、地方性因素還未得到充分展開。


2. 研究進路及研究問題

土地專項整治行動與教堂“違章”的爭議,事實上將Z市“建堂熱”和地方政教關系展露在公眾面前,亦成為走入Z市基督教“內部”,延續和細化上述討論的一大契機。為此,本文力圖在研究進路和研究問題上作如下考慮:

首先,以信仰方式為中心探討基督教建堂行動的動機和運作模式。我們試圖分析是什么樣的信仰方式令地方基督教投入到建堂行動之中,這一信仰方式的構成要素是什么,擔綱者是誰,又是如何引發了區域性“建堂熱”。

其次,以土地規則探討地方政教雙方在建堂行動上的規則互動過程。我們將結合案例,分析在“建堂熱”中非正式制度是如何生效的,呈現怎樣的運作機理,行動者在其間如何互動,又是如何導致了“違章”的發生。

最后,我們將會分析土地專項整治行動這一運動式治理及引發意外后果的原因。并試圖對教堂“違章”中的規則使用和基督教信仰方式進行反思。


二、研究方法與田野介紹

排除前、后期在互聯網上的數據搜集,我們對Z市的正式田野調查始自二〇一四年七月,結束于二〇一四年九月,由于卷入土地專項整治行動的大多為登記場所,我們主要在基督教兩會下屬教堂進行走訪。期間我們采用滾雪球抽樣的方法,由當地教會負責人相互介紹的方式進入田野,通過參與觀察與個案訪談等方式收集數據,范圍涉及P縣、N縣、C區、S縣,數量總計15座。Z市田野結束之后的九月份和十月份,我們還分別與A省基督教兩會和全國基督教兩會的兩位牧師進行了補充訪談。在掌握Z市基督教和走訪教堂整體狀況的基礎上,最后選取了4座代表性教堂作為后文的案例分析對象。田野走訪及個案的基本情況介紹如下:

走訪地區基督教概況

縣區

登記堂點數

信徒人數

走訪堂點數量

P縣

129座

約8萬

5座

N縣

168座

約12萬

5座

C區

81座

約5萬

4座

S縣

76座

約1.5萬

1座

P縣一九五八年曾是“無宗教區”試點地區,巧合的是土地專項整治行動期間P縣也是抗爭最為激烈的地區。七月五日我們與P縣基督教兩會Q牧區負責人進行了訪談,他為我們介紹了該牧區L教堂的情況,并為我們聯系了三自運動前同屬內地會系統的4位教會負責人,最后我們選取X教堂和L教堂作為案例分析對象。其中X教堂地處M鎮X村,始建于一九二八年,重建于一九九四年,二〇一三年由于教堂出現危房狀況,在原址再次重建,造價約600萬元,現有信徒約200人。L教堂地處L鎮,始建于一九九〇年,二〇〇九年遷建現址,占地7畝,造價約650萬元,現有信徒約300人。

N縣原隸屬于P縣,一九八一年開始獨立建縣,因而兩縣基督教在教會傳統和教會交往上有較多關聯。八月份我們在N縣走訪了5座教堂,最后選取E教堂為分析對象。E教堂地處G鎮E村,其福音工作由中華自立會開拓,教堂始建于一九二〇年,重建于一九八九年,二〇一二年由于房地產開發遷建現址,占地面積1,999平方米,建筑面積3,780平方米,造價約1,000萬元,現有信徒約800人。

C區是Z市市政府所在地,八月份我們在C區走訪了4座教堂,最后選取Y教堂作為案例分析對象。Y教堂地處C區城郊結合處,始建于一九五三年,重建于一九八八年,二〇〇九年由于高速公路施工導致老教堂成為危房,遷建現址,占地面積近5,000平方米,造價約1,000萬,現有信徒約800人。

S縣地處Z市最南端,九月份我們隨一位律師走訪了S縣J教堂,以及該縣住房和城鄉建設局。J教堂的違章情況與X教堂較為類似,我們并未將之作為最后的案例分析對象,而是作為案例的補充材料。


三、“教堂”信仰方式與建堂熱

在進入教堂“違章”之前,我們必須明晰“違章”的前因“建堂熱”現象。如前文所述,許多研究者將Z市基督教的“建堂熱”歸因于現代性、經濟性因素,但是從田野調查和前人的研究成果來看,我們需要考慮Z市基督教內部的復雜性和宗教性因素。我們認為“建堂熱”中存在“教堂”信仰方式,這是一種由教會傳統所型塑,由宗教管理政策所規定,嵌入在地方信仰慣習之中,由地方基督教主動建構的空間化信仰方式。對此,我們可以具體展開和論證。

第一,“有形宗教”及基要主義神學傳統型塑“教堂”信仰方式。盡管基督教并不崇尚以“圣殿”、“教堂”為中心的空間信仰方式,而是主張個體的、教會的,以基督為中心的團契性信仰方式。然而,宗教很難出離于神圣空間,在西方基督教的信仰實踐中,以教堂為神圣空間的“有形宗教”逐漸形成信仰傳統。當近代基督教傳播到中國的時候,傳教士依然以教堂建設作為福音傳布的方式之一,并被其后“中國的基督教”普遍繼承。就Z市基督教所崇奉的基要主義、敬虔主義神學傳統來說,其神圣與世俗二元觀念鮮明,關注私人救贖和教會內部構建,重視“古舊福音”多于“社會福音”。因而,Z市基督教的信仰實踐往往斂聚于教會之內,呈現了內向性、封閉性特征,幾乎成為一種“教堂內的基督教”。于此,在教會傳統對基督徒的長期型塑之中,信徒們相信“這殿后來的榮耀必大過先前的榮耀”,將興建教堂、添置教產視為福音復興的主要標志,視作教會領袖能力的體現。

第二,以場所為中心的宗教管理政策規定了“教堂”信仰方式的合法性?!蹲诮淌聞諚l例》第三章第十二條規定:“信教公民的集體宗教活動,一般應當在經登記的宗教活動場所內舉行?!边@就是說,無論宗教組織是什么樣的結構,這個宗教的任何宗教活動必須在固定的宗教活動場所內,按照定時、定人、定點的方式進行。從某種意義上說,宗教的空間化不僅有宗教管理的便利,亦與民眾的信仰慣習有適切性。因為中國傳統的“祠廟”信仰方式便是以場所為中心的,信眾相信祠廟中的祭拜具有靈驗效力。在普通基督徒的觀念中并不一定認同教堂內的敬拜具有靈驗效力,但以宗教場所為中心的空間化管理方式,確實加固了教堂之于基督教的核心功能,直接導致了大多地方社會中的基督教,至少行政權力認可的基督教被規定為一種以教堂為中心的信仰。

第三,地方信俗修建“祠廟”已成信仰慣習,“教堂”信仰方式亦嵌入其中。Z市歷史以來具有豐富的地方信俗和祠廟文化,歷朝歷代屢禁不止。改革開放后,學者發現Z市民間依然熱衷為地方信俗修建祠廟,并以“建廟風”聞名全國??梢哉f,在Z市地方社會,前現代的“祠廟”已成信仰慣習,尤其在社區型的民間信仰(communal folk religion)和宗族當中,祠廟往往是社區利益、共同體存在的象征。近年來更是有政府調研和新聞報道顯示Z市民間信仰和宗族存在修建大量豪華、龐大祠廟的現象,其中大多數處于“違章”狀態。自傳教士陸續離開中國之后,就久在Z市地方社會之中的基督教而言,這“舶來”的基督信仰或多或少會嵌入在地方傳統信仰慣習之中。這也使得,盡管Z市大多數教堂建筑具有鮮明的歐美元素,但基督徒建堂的動機和行動邏輯帶有一定地方信俗特征,教堂承擔了與祠廟類似的象征功能。

因此,在教會傳統、國家宗教政策、地方信仰慣習等幾大因素的互相貫穿中,教堂”信仰方式成為Z市基督徒建設教堂的根本動力。而區域性建堂熱”的發生,則首先與老板基督徒成為教堂”信仰方式的擔綱者有較大關聯。

除了一些一九四九年前便已存在的場所外,Z市教堂大多興建于宗教活動恢復正常的一九八〇年代。其時“教堂”信仰方式的擔綱者是具有信仰資本的義工傳道,他們建設教堂的主要目的是為了滿足聚會需求。改革開放后的經濟發展、城鎮化和福音傳布,一方面引發信徒遷移、皈信人數增長,客觀上形成了宗教空間增容的需要;另一方面催生老板基督徒大量涌現,他們開始出任教會的主要同工和負責人,主觀上豐實了建設教堂的行動能力。因此,二〇〇〇年以來,當教會開始對教堂進行翻修、擴建或遷建之時,這些掌握權威性和配置性資源的老板基督徒便成為“教堂”信仰方式的主要擔綱者。但這也意味著建堂不再僅僅是為了滿足聚會需要,更多時候被商業般的競爭和教會間的攀比所物化。

在田野調查中我們發現,A村新建了一座現代、漂亮的教堂,B村的基督徒也開始投入建堂行動,并且通常比A村要壯觀、豪華。N縣一位教會負責人(老板基督徒)為我們介紹新建好的村落教堂時,刻意強調這座教堂比附近村落的教堂容納量要大、裝潢更精致、花費也更高。

顯然,老板基督徒對“教堂”信仰方式的擔綱和臨近教堂之間的比較并不足以形成“建堂熱”,但是當一個具有交往結構特征的“教會圈”將這些要素進行聚合的時候,便會導致“教堂”信仰方式的嚴重對象化,從而掀起區域性“建堂熱”。

中國的大多數神靈,都通過分香或分靈的方式擴展其影響,其直接后果就是出現一些與“祠廟”信仰方式相匹配的區域性民間宗教組織,如“祭祀圈”或“信仰圈”。作為嵌入地方社會的產物,Z市“教堂”信仰方式亦構建了與此類似的“教會圈”—大抵因循原宗派、方言區、聯會、牧區或基督教兩會的轄區范圍,“圈”內的教會間有“圣工”和“人情”往來。在全球化、信息化和城鎮化的當今,Z市基督教作為福音傳布的積極推動者,其“教會圈”的輻射范圍已經擴大至全國乃至全世界。

“教會圈”之于“建堂熱”的聚合作用,首先體現在資源分配上。近年來,在Z市鄉鎮建設一座體面的教堂,通常預算為500-1000萬。除了一些經濟實力雄厚的城鎮中心教會,很多教會(尤其是鄉村教會)的財力很難支持其建堂目標。但“教會圈”內的“人情”往來以及老板基督徒的奉獻卻能讓這些教會篤定“沒錢都敢蓋,神家不缺錢”的信心,從其中的往來過程我們可窺一斑。

按照慣例,主事教會在開啟建堂工程前,會往“教會圈”內發布建堂奉獻倡議書,收到邀請的教會通常會組織信徒奉獻、給予資金支持,數額多少由彼此的親疏關系或主事教會的“面子”決定。當資金出現虧空之時,主事方除了呼吁“圈”內的信徒奉獻之外,還會在各大教會和老板基督徒之間進行拆借,有教會為此背上沉重債務。

于是,“獻堂典禮”除了慶祝新圣殿的落成之外,也被視為教會募集資金、填補虧空的時機之一。在典禮舉行前一段時日,主事方會再次發布請柬,廣邀“圈”內教會及信徒。及待典禮之日,有“人情”往來的教會便攜帶禮金前來道賀,一些熱心的信徒(特別是老板基督徒)也會奉獻金錢。作為對“上帝恩典”的宣示,主事方會將奉獻明細予以張榜公布,榜單前圍觀的信眾亦會在此后的多年間談論捐贈者的信心和愛心。

當建堂行動越演越烈的時候,“教會圈”亦在潛功能上促使“建堂熱”持續擴大化。特別是對于沒有興建新堂的教會,在“人情”往來中肯定是只出不進的,久而久之便會成為利益受損者。有一教會負責人告訴我們,存在有些教會為了收回禮金而興建新堂的現象,并絕對不是個案。而N縣一位教會負責人在新教堂落成典禮上,訴說了本會建設新堂前所受的刺激:“曾經有一個月,P縣和N縣先后有4座新堂落成,教會唱詩班去給他們獻詩慶賀的時候,看到他們的教堂又大又新又雄偉,想起我們的教堂破破舊舊……在回來的車上大家立定心志要蓋一座新教堂?!?/span>

故此,隨著建堂行動和“教會圈”的頻密互動,“教堂”信仰方式被嚴重對象化,教會間爭相“建設花費最多的教堂、最漂亮的教堂、甚至是最高的十字架”。不出幾年,一座座豪華、宏大的教堂頻頻面世。

當然,隨著Z市教會與普世教會的交往,其神學認同開始趨向多元,教會中對于建堂逐漸有了不同的論爭。有些人認為“應當更加重視教會建設,而不是教堂建設”,“拿這么多錢存銀行、建教堂干嘛?應該多拿些出去傳福音,去做慈善”。盡管針對這種“見堂不見教”的信仰現象有從微詞漸成聲響之勢,但在地方基督教中,地方性往往凌駕于普世性,世俗權威往往僭越于宗教權威?!敖ㄌ脽帷币廊晃倚形宜?,不斷蔓延。


四、土地規則與教堂違章”

二〇〇八年開始實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》,改變了中國長期以來城鄉規劃中城市規劃與鄉村規劃截然區分的二元體制,使城鄉規劃走上了統一的法制軌道。各地開始對城鄉統一進行控制性詳細規劃,涉及轄區內相關建筑物的容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率、建筑后退紅線等方方面面。

按照城鄉規劃要求,宗教用地和宗教建筑也是在控制性規劃范圍之內的,涉及基督教用地則更是如此?!敖烫谩毙叛龇绞降膶ο蠡l的“教堂熱”,必然觸及土地規則的邊界,否則不會有如此之多的教堂陷入“違章”爭議。雖然“違章”在Z市的宗教建筑建設中是一普遍現象,但土地專項整治行動卻將這些“違章”問題推到了前臺,基督教因其展現的抗爭性,成為新聞焦點,同時也令輿論感到大嘩其然—這些“順服掌權者”的“好公民”,怎么也會做出違背法規的事情?

韋伯(Max Weber)曾經注意到法學的法律觀念關注法律的內在效力,社會學的法律觀念則傾向關注社會成員承認并履行法律規則(即使之有效)的現實?;蛘哒f,社會學認為不具效力的法規對社會行為,是不具有制度化作用的,社會成員不會真正“授予”一些規則以(可實行的)合法性。

改革開放以來,中國社會的法制建設在許多領域調和了國家法律與鄉規民約、習慣法的關系,但在涉及土地的法律法規上卻未必如此。特別是在農村社區,土地長期由集體所有,在土地使用上很少有政府規劃、管制的觀念,當城鄉規劃下沉到農村社區的時候亦存在不少執行正式制度的實際困難,近年來頻仍爆發的農村征地、拆遷的群體性事件從某種程度上反映了這一點。

宗教用地則由于涉及宗教管理、土地管理等多重領域,審批手續繁多,愈加顯得復雜。據A省基督教兩會一位牧師介紹,在城市中要完成一項宗教工程除了宗教管理部門的審批之外,還需要擁有發改委、國土局、住建局等各方審批意見。在政府精簡機構還未實行的時候,該省基督教兩會為建設一所神學院,從省級發改委、土地規劃等相關單位到各級政府的相應單位,一直到村級辦公室,走完全部程序總共蓋了124個公章。近年來省會城市行政部門對核心區塊的建筑審批實行聯簽會審制度,教會需辦完所有手續才開始建堂工程,細致到施工現場的公告牌、公示牌。

顯然,如前文分析,在Z市這樣的地方社會,面對一個龐雜的宗教用地管理制度和一群久在地方知識中的基督徒群體,地方行政和基督教會很容易發揮能動性,以地方非正式制度來建設教堂。只是在現代開放社會的變遷面前,這些約定俗成的規則缺乏自我強化的機制,容易為私利基礎上的行為所削弱,這也導致了Z市宗教用地陷入“違章”的亂象。以下我們就四個教堂“違章”的典型案例進行辨析,以具體展現建堂行動中非正式制度的互動過程,其中案例一和二著力闡釋非正式制度生效的原因和運行機理,案例三和四則是非正式制度流變中的代表性個案。


案例一:按土地制度,做不到

案例介紹

P縣X教堂“違章”的理由是教堂權證不全。對此,X教堂負責人解釋說,按照正規程序,建設一所教堂除了民宗局的批文外,還需要到發改委、國土局、消防隊等部門再行審批。民宗局的批文通常比較容易獲取,但其他部門的程序則較為復雜,如土地規劃部門要求宗教建筑在縣級道路的規定距離以外,消防部門要求教堂主體建筑的四圍留足6米寬的消防車通道。教堂負責人認為,若是按照教堂現實情況,無法達到所有部門的法律要求。但是教堂能夠成功建成,通常是得到有關部門默認的。所以P縣大多數教堂都只有民宗局批文,沒有國土局、住建局的審批證件,至少有90%沒有土地證。

同時,X教堂負責人亦指出,要求教堂土地、建筑的權證齊全是強詞奪理,教堂周邊有些民宅什么證都沒有,卻得以建成,亦不存在“違章”問責。


案例分析

在訪談中有許多教會負責人表達了與這個案例一樣的立場—按照宗教用地的正式制度建堂做不到。以這個案例為典型,其中的原委大致有:

其一,有許多“違章”的新教堂是原址重建的產物,在社會環境經歷變遷之后,要完全符合正式制度的建設要求存在困難。如X教堂負責人指出,老教堂周邊原來是農田,近年來建設了一條縣級道路,教堂重建時地方行政部門要求宗教建筑與縣道必須保持退后紅線距離,但是又表示不可能另外選址,于是在其默許下原址重建。

其二,按照正式制度執行會損傷教會利益,地方行政亦是消極處置??刂菩栽敿氁巹澰谧诮探ㄖ挠玫匾幠?、建筑高度上都有具體規定,若是嚴格按照規劃要求,主觀上影響到教堂的空間使用率,損傷教會利益。S縣J教堂負責人表達了與X教堂類似的觀點:“教堂不是廟,不是來拜一拜就可以回去,我們每周都要來聚會,孩子要上主日學,路遠的要在教堂休息、吃飯,如果按照規劃,教堂的附屬樓、廚房、廁所就沒法建了?!?/p>

在宗教財產產權辦理上也存在同樣問題。按照《宗教事務條例》第五章規定,宗教財產應向相關部門申請產權登記。但許多教堂負責人指出,辦理權證不僅要耗費大量資金,同時基層教會并不具備法人資格,一旦辦理權證,這些由信徒集資建設教堂的產權便歸屬于縣級基督教兩會所有,這是以義工傳道為權力中心的Z市基層教會無法接受的。而地方行政部門對于宗教建筑的產權辦理的執行上,則正如二〇一一年Z市政協會議的一份提案所指陳的那樣:政府部門對宗教事務和宗教團體忌諱莫深,出了問題才緊急干預,在宗教場所產權辦理等日常事務上態度消極。

其三,在Z市社會“私搭濫建”已然成為生活常態。即使在國家實行城鄉規劃之后,只要在地方核心行政部門有熟人,“違章”問題就可以視而不見。這從一句當地的流行語中可探其弊—“以前建房子靠磚頭,現在建房子靠煙頭”。因而,在土地專項整治行動期間,基督徒最常說的一句話便是:“到處都是違章,為何單單指責教堂呢?”

正是在這樣的外在困難、利益考慮、對制度不認同和“私搭濫建”的社會環境之中,宗教用地的正式制度很難實現對社會現實的制度化作用。加之在地方行政的不作為和消極處置下,我們得以發現非正式制度生效的通常前提—正式制度出現“懸置”狀態。土地規則日益任由非正式制度軟化正式制度的剛性,逐漸陷入在非正式制度或“成規”的統攝之中,而這些非正式制度的變遷往往會逐步失去控制,以致失去對于社會現實的規范作用。


案例二:少批多建

案例介紹

Q牧區L教堂所在的城鎮是一新興的開發區,教會信徒多從事工商業,經濟實力較強,教會負責人是一位剛逾40歲的企業家。隨著信徒人數的增長,老教堂逐漸不敷使用,二〇〇九年,教會期望在一個工業區申請5畝土地建設新教堂。但鎮政府認為5畝宗教建設用地要報請省委,建議教會報請3畝,鎮政府可以默認教會建設占地5畝的新教堂。然而,由于原批地塊地價上漲的緣故,鎮政府反悔并收回該地塊,作為損失的補償,鎮政府重新劃撥一地塊,并將默認建設的面積擴大到了7畝。但是當土地專項整治行動來到的時候教會卻只能獨自承擔教堂“違章”的責任。其中還有一個難以言說的問題是,鎮政府出讓土地于教會時,土地收入沒有上交財政,而當時審批該用地的鎮長,已調到他地擔任領導。


案例分析

“少批多建”是教堂“違章”之中最為常見的現象,這個案例是個中典型。但是當我們仔細分析其中的運行機理,會發現“少批多建”或其他類似的“違章”,實質上是官民間在地方政府“成規”中“共謀”的產物。

首先,基層政府的“內卷化”為“共謀”提供可能。雖然,改革開放以來基層政府具備了現代政府的基本架構和組織形式,但是卻出現了一定程度的“內卷化”—其自身利益需求逐步強化,異化為具有高度自主性的主體,有些時候既不代表地方社會的意志和利益,也不落實上級政府的理念和政策,甚至退化到了瞿同祖在《清代地方政府》中所論述的“一人政府”狀態,公權力出現私人運用的現象。因而,當L教堂提出要5畝宗教建設用地的時候,這顯然是正式規定無法運作的,但是一旦拒絕這請求便會損傷基層政府的利益,唯有在地方非正式“成規”之中,雙方的利益需求才能共同得到滿足。

然而,要獲得地方政府“成規”的通行資格則需要“能人”的強關系來疏通。相較那些隨時準備殉道的神職人員,地方官員更愿意與“深諳世事”的老板基督徒交往。而當老板基督徒成為“教堂”信仰方式的擔綱者,這些在地方教會、行政和經濟之間穿梭自如的“能人”,便能夠利用自己掌握的強關系網絡為建堂工程打開方便之門。

于是,在利益的裹挾下,基層政府和老板基督徒通過在“成規”中的“共謀”,教會的“違章”規模從5畝擴大為7畝,特別是土地專項整治行動來臨的時候,教堂便成為“犧牲品”。而就事實而言,“內卷化”的基層政府和“世俗化”的老板基督徒眼中約定俗成的“成規”,卻很容易流變為被國家和公眾認定的越軌或腐敗的行徑。


案例三:消防車通道不過關

案例介紹

N縣E教堂老堂占地面積1畝,二〇〇九年左右,村委決定在教堂附近進行房地產開發(村支書、村主任均是開發商股東成員),與教堂商議進行土地置換。起初,教會不同意遷建,但經縣、鎮領導多次勸說、協商,教會最終同意這一方案:在同村劃撥3畝新教堂建設用地,并獲賠80萬元經濟損失。由于拆遷項目,教堂重建的權證、手續辦得比較齊全。

然而,土地專項整治行動卻認定該教堂存在“違章”問題。經國土局測量,教堂建筑主體兩側應當各留6米消防車通道,但是有一側實際只有3米,違反消防規定。教會負責人對此大感冤枉:“這件事情是政府同意的,是他們叫我們這樣建的,不然我們怎么敢呢!”而雙方達成這種默契的原因則是,教會在協商置換土地時要求能得到5畝,但是按照政策只能審批3畝,于是通過縮短一側消防車通道寬度的方式來爭取一些建筑空間,在工程驗收當中也順利得以通過。未曾料想,因為消防車通道的問題,被土地專項整治行動界定為違章建筑。

對此教會信徒表示很不理解,他們指出了政府的善變:“一朝天子一朝臣,政策年年變。前任市委書記過來考察時候還說過,教堂要蓋得高,蓋得好看,綠化搞得好看,外國人可以過來參觀、過來投資。但是,這次土地專項整治行動,卻說我們教堂是違章?!?/span>


案例分析

這個“違章”案例顯得非常微妙,在遷建教堂的過程中,地方行政和教會名義上看來是在遵守正式制度,但是“消防車通道不過關”卻顯露了雙方實質上是在遵循非正式制度。通過這個特例,可以想見的是,在Z市地方社會,即使存在一個不得不執行的正式制度,行動者亦可以尋找其中的漏洞,在正式制度執行上“做手腳”、進行“小偷小摸”,這之于教會可能是弱者的日常反抗,但對政教雙方而言其實是一場官民間因著利益的“競合”。

同時,通過這個教堂協商拆遷以及建設的過程,我們也可以發現作為一個嵌入在社會結構中的神圣世界,教會和政治、經濟體制之間存在既相互支持又相互沖突的復雜關系,地方政治將基督教視為經濟發展、吸引外資的工具和標志物,教會亦借助自身的工具價值來滿足自身的世俗”利益。所以吊詭的是,在Z市地方政教關系中真正盛行的是利益競合,不是鄉規民約,更不是法律或信仰意義上的公義,而非正式制度恰恰流變為盛裝這些利益競合的工具。


案例四:到底誰的責任?

案例介紹

二〇〇六年由于Z市繞城高速工程的施工影響,C區Y教堂出現傾斜、地基開裂等現象,于二〇〇九年被鑒定為D級危房,多次向C區行政部門申請遷建均無果。后經行政部門與繞城高速指揮部商議,高速公路指揮部發文通知教會在高速公路征用地塊內修建“臨時周轉教堂”。

然而,教會花費近1000萬建設了一座占地面積近5000平方米的永久性建筑,于二〇一一年落成投入使用。據教會負責人描述,建設期間Z市、C區土地管理、住建部門多次親臨現場指導,并表示:“蓋了就是你的,沒有人會把你趕出來?!?/span>

但是在高速公路竣工驗收時,由于地塊被教堂使用的緣故,建設方面臨土地實際使用與原規劃不匹配問題,多次未能通過驗收。為此,公路建設方試圖將教堂所在地塊贈予C區政府。起初C區政府不愿意接收這個“爛攤子”,他們認為出現這個教堂的責任在于高速公路建設方,不應由C區政府承擔。而公路建設方將贈地變為事實之后,C區政府多次在政府辦公會議上進行商議,以解決產權問題,但由于與相關法律法規相抵觸,始終懸而未解。在土地專項整治行動面前,這個毫無合法手續的教堂立即成了“違章”。在田野調查行將結束的時候,教會方告訴我們C區政府計劃通過沒收教堂的方式賦予產權,再出借于教會作為宗教活動之用。


案例分析

這是我們在調研中發現最為異常的“違章”案例。如前文提及,在地方官員看來,宗教管理工作復雜、特殊,不是出政績的地方,當宗教財產、用地出現糾紛時,地方行政慣于消極作為、互相推諉??梢哉f,這個“違章”教堂的出現是這一態度的集中體現。在教堂陷于危房,多方協調難覓出路時,一個建設“臨時周轉教堂”的處理結果,事實上是語意不清、權責不明、難以操作的官樣文章;一個“蓋了就是你的”的口頭承諾,則延續了地方行政慣于推脫、消極延宕的行政方式,從而“共謀”了一個復雜的“違章”事實。

而在解決這個“違章”特例的過程中,作為行政權力的強者,總是能夠更改規則、選擇規則,將責任推向其他行為主體。如此,執行規則的過程,變成選擇規則的過程,選擇依賴權力、信息、力量對比和控制競爭,法律關系變成了政治關系,規則主導變成了利益、影響力、力量和機會主導。然而,選擇規則實質上是一種非正式規則,只是強者才擁有利己規則的選擇權。以為有利可鉆的教會則一步步由危房淪為“違章”,因為“無正式名份,卻有違章事實”成為任人擺布的角色。


五、非正式制度與公共規則缺位

當國家在允許或默認正式制度與非正式制度,這表面上彼此相悖實際上相互配合的治理方式同時并行的時候,非正式制度或行為就可能會愈演愈烈,超越了正式制度的意圖或預期。此時,正式制度便需要重新通過運動式治理、或其他機制來強化其正式權威關系,或糾正非正式
制度繁衍所導致的“地方化”傾向。因而,正式與非正式的制度關系不得不表現出周期性調節的演變趨勢。

盡管中央對地方土地使用采取嚴控措施,但分稅制改革之后,隨著地方政府對土地財政依賴的加劇,地方土地管理中大量出現“灰色”甚至非法用地現象,面臨土地資源日漸稀缺的現實,土地的“地方化”使用急需整治。實際上,沿海A省的土地專項整治行動,便是對《國土資源部印發開展城鎮低效用地再開發試點指導意見的通知》(國土資發〔2013〕3號)文件精神的深入貫徹,A省是文件中指定的開展城鎮低效用地再開發的試點省份。這就是說,A省的土地專項整治行動并不是自發行為,而是一場至上而下的運動式治理,是國家正式制度對地方非正式制度在土地使用上的一場周期性糾偏。

當國家權力覺察到宗教用地擠占了經濟發展空間,影響到施政意圖,甚或被視為一個意識形態問題的時候,便會上升到一定高度,進入國家治理的視域。二〇〇八年,時任Z市的領導人就曾說道:“Z市民間性質的宗教信仰場所有四千多個,比工業的‘低小散’情況還要厲害。如果也建個宗教開發區,集中起來,可能還能節省土地?!钡途迷诘胤椒钦街贫戎械腪市地方行政來說,并沒有自我校正的行動力,面對嵌入于地方社會和充滿“禁忌”的宗教“違章”之時,則更沒有實施整肅的決心。唯其國家權力以運動式治理,通過“依法治國”的名義,來強化正式土地制度的約束作用,地方行政方才仰賴上一級權威投入到土地專項整治行動中去,一系列經由非正式運作而營建的宗教“違章”建筑自然難逃整肅。二〇一二年A省的民間信仰管理工作,便是率先以Z市作為試點地區,對民間信仰場所采取“納入管理一批、整改規范一批、布局調整一批和取締拆除一批”的整治措施,Z市亦成為全國民間信仰事務創新管理實驗區。

然而,就事實而論,Z市教堂“違章”具有復雜的制度實施和地方社會因素,很多時候是正式制度“懸置”,基層政府“內卷化”的結果,行政權力與宗教組織在教堂的審批和建設上陷入非正式的“成規”,形成了“共謀”或“競合”效應。乃至土地規則呈現多種流變,地方政府消極行政,“違章”情況日益復雜、積重難返。因此,當國家正式制度通過運動式治理來糾正土地管理非正式化傾向之際。地方行政官員作為國家代理人和地方社會成員,同時作為問題的制造者和審判者,在問責教堂“違章”時,一方面會痛苦地表示:“這是上面的意思,誰想執行這樣的政策呢?”另一方面,又在不斷揣摩上級的“政治”意圖,不遺余力地發動各樣的政治和社會關系協同到“違章”執法當中,呈現了類似鄧正來所謂的“真假結構”特征。

至于基督教,“違章”的單方責難,令其進退維谷,圖謀成為“法外之地”的公開指責,則導致地方教會成為“被侮辱與被損害”者。并且隨著事態的發展,這場運動式治理在涉及教堂“違章”時日漸出離了單純的土地專項整治范疇,拆除、整改“違章”運動宛若演變為整改十字架的運動,運用非宗教方式進行宗教治理的色彩漸濃郁。如此,便觸動了基督徒的敏感神經,基督教一神、團體信仰的特性令其展現出了抗爭性,這些抗爭行為通過互聯網傳播,引發了一系列意外后果。被重新戴回來的“洋教”帽子,放大了一系列事件的影響力,“法治”權威則因為沾染政治強力而喪失公信力,地方政教關系則正如一位統戰部門的工作人員所示:“辛辛苦苦三十年,轉眼回到解放前!”

“依法治國”、依法管理宗教,早已成為共識,中共十八屆四中全會之后則更加如火如荼,獨具戰略意涵。但現代法律是一套建構性、形塑性的治理技術,這套技術得以實施的社會合法性亦必須建筑在“公義基礎”之上,即社會成員共同接受或承認的判斷標準之上。其實就“法治國家”的建設來說,就教堂“違章”本身來說,真正值得我們去反思的是:為何在地方社會當中,國家出臺的正式制度常常處于失靈狀態,法律的權威無處落地;為何非正式制度因著利益、權力等因素的構陷,促使正式制度陷于隨意化、私人化。而這一系列問題的頻繁出現,則是一套非個人關系的、普遍主義的,有著公眾契約意義的公共規則的缺位所導致的。這也使得在缺乏公共規則的情勢下,一旦國家認真執行“法制”,便會傷及“人情”,或強力推行,或“法不責眾”姑息了事;一旦涉及宗教問題,便遭遇爭議,甚至抗爭,在政權層面容易浮現宗教滲透疑慮,在宗教層面則迅速啟動“宗教逼迫”記憶,從而造成事態不斷擴大化。其最終結果也使國家治理體制在“治-亂”之間循環,在正式與非正式之間此消彼長,一個真正意味的法治社會及其建設,始終是題中應有之義。

因此,對于中國、中國宗教而言,真正的“法治”,實際上即是在于構筑為一個公共權威,凝聚為一套法治社會的公共規則。而在基督教層面則需要實現信仰方式的現代轉型,以與法治社會相輔相成。

某種程度上說“教堂”信仰方式是由教會傳統所型塑,由宗教管理政策所規定,嵌入在地方信仰慣習之中的產物。然而,“教堂”信仰方式對象化之后所造成的種種“違章”事實則提醒Z市基督教必須發揮反思性:如何走出“教堂”信仰方式的圍墻,建立有社會延展性的教會;如何用公義信仰涵化信眾,將信仰從非正式制度的運作方式中釋放出來;如何在沒有公民傳統的社會中鍛造公民基督徒,構建公民信仰方式,參與到法治社會的建設中去,參與到社會公共規則的制定、運作和維持當中去,形成教會與社會的良性互動。這才是基督教會在地性、社會化或中國化,信仰方式之現代轉型的核心。

而如何在權威消解的年代塑造權威,如何在非正式規則通行的社會建構公共規則,確實是一個難題,但卻是不得不解決的問題。


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【文】肖云澤 ? 【編輯】王曉霞



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